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Heidi Knake-Werner

Öffentlich geförderter Beschäftigungssektor (ÖBS): in Ausbruchsversuch aus den Sackgassen der Arbeitsmarktpolitik

Dass die herrschende Arbeitsmarktpolitik auf prekäre Beschäftigungsformen wie Befristung, Niedriglöhne oder Teilzeit setzt, hat einen einfachen Grund. Sie bewegt sich ausschließlich in der Logik des betriebswirtschaftlichen Kostendenkens beziehungsweise des Marktes und kennt deshalb nur zwei Wege, wie der Arbeitslosigkeit Herr zu werden ist. Entweder findet man sich mit dauerhafter Massenarbeitslosigkeit ab, was auf Dauer nicht finanzierbar ist. Oder es werden Nischen geschaffen, in denen die dauerhaft Arbeitslosen ein Dasein als moderne Tagelöhner fristen, was auf Dauer den sozialen Zusammenhalt der Gesellschaft zerstört.

Es öffnen sich völlig neue Perspektiven, wenn man den engen Zirkel der Marktregulierung verlässt, einen Blick auf das Ganze wirft und sieht, wie widersinnig der Überfluss und der Mangel an Arbeit nebeneinander existieren. Denn im gleichen Maß wie in der warenproduzierenden Wirtschaft Arbeit eingespart wird, wachsen jenseits des Marktes die Bedürfnisse nach Tätigkeiten, die sich nicht rechnen und für die keine marktgängigen Preise verlangt werden können. Es sind die Tätigkeiten, die das Gemeinwesen lebendig halten, die Schöpferkraft der Gesellschaft erhöhen oder ihren sozialen Zusammenhalt sichern, weil die hektischen Marktbewegungen ihn immer mehr lockern.

Schon seit langem heißt die Antwort darauf „sozial-ökologischer Umbau“, worunter zumeist ein ökologischer Umbau verstanden wird, der sozial begleitet werden soll. Uns scheint aber, dass der soziale Umbau, und darunter eine andere Schwerpunktsetzung bei der Verteilung des gesellschaftlichen Arbeitsvermögens, mindestens ebenso wichtig genommen werden muss. Um die natürlichen und sozialen Reproduktionsprobleme zu meistern, muss immer mehr Arbeitsvermögen aus der Warenproduktion in die Reproduktion von Natur und Gesellschaft umgeleitet werden. Und das ist nicht nur notwendig, sondern auch möglich, weil die zunehmende Produktivität nicht nur mehr Reproduktionsarbeit notwendig, sondern auch finanzierbar macht. Unter einer Voraussetzung freilich. Da Reproduktionsarbeit zwar eine Voraussetzung der Produktion ist, zunächst aber aus der laufenden Produktion bezahlt werden muss, erscheint sie dem Kapital als unproduktiv, als bloßer Kostenfaktor ohne Aussicht auf betriebswirtschaftlichen Profit. Der Umbau des Beschäftigungssystems, zugunsten verbesserter Daseinsfürsorge, wird deshalb nicht ohne eine andere Verteilungslogik realisierbar sein.

Öffentlicher Sektor ist mehr als Öffentlicher Dienst
Wenn es um die Ausweitung öffentlicher Daseinsvorsorge geht, tritt regelmäßig die Frage auf, warum es dazu eines öffentlich geförderten Beschäftigungssektors bedarf, wo doch der Öffentliche Dienst so viele Defizite aufweist, denen mit mehr Arbeitsplätzen in den Kommunen, den Ländern und beim Bund abgeholfen werden könnte. Das ist zweifellos richtig, denn die öffentlichen Arbeitgeber gehören gegenwärtig zu den größten Arbeitsplatzvernichtern und sind darum auch immer weniger in der Lage, die ihnen gestellten Aufgaben wahrzunehmen. Deshalb muss eine Verbesserung der öffentlichen Daseinvorsorge auch zu mehr Beschäftigung im Öffentlichen Dienst führen.

Das Konzept des öffentlich geförderten Beschäftigungssektors ist schon deshalb kein Gegenentwurf zum Öffentlichen Dienst, weil es dessen Leistungsfähigkeit voraussetzt. Wir halten es jedoch für falsch, den Öffentlichen Dienst mit dem öffentlichen Sektor gleichzusetzen. Der öffentliche Sektor ist ein gesellschaftlicher Bereich, der sich wie der Staat vom privaten Sektor unterscheidet, aber natürlich wesentlich größer ist. Zu ihm gehören sämtliche Wirtschaftsbereiche ohne Gewinnorientierung, wie etwa freie Wohlfahrtsverbände, kirchliche Einrichtungen, Stiftungen und auch die Vielzahl selbstorganisierter Projekte, die auf der Basis staatlicher Finanzierung öffentliche Aufgaben wahrnehmen.

In Deutschland wurde dieser Sektor durch die Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips beschleunigt, mit dem insbesondere kirchliche Einrichtungen einen Sektor zwischen Staat und Markt beanspruchten. Ihre Sozialwerke, später dann freie Genossenschaften, dann Einrichtungen der Arbeiterbewegung sowie der bürgerlichen Wohlfahrtspflege und schließlich die Sozialversicherungsträger, wuchsen zum eigentlichen öffentlichen Sektor zusammen.

Dieser Sektor zwischen Staat und Markt, wie er häufig genannt wird, ist also nicht nur ein Wirtschaftssektor, sondern auch ein Ausdruck zivilgesellschaftlicher Selbstorganisation. Der Staat wird nicht aus seiner Verantwortung entlassen, aber er muss nicht alles selber tun, wofür er die Verantwortung trägt, wie Dahrendorf schreibt. Darüber darf freilich nicht verschwiegen werden, dass sich der so beschriebene öffentliche Sektor aus unterschiedlichen und gegensätzlichen politischen Motiven formiert. Zahlreiche große Träger sind konservativ strukturiert, betreiben verbandsbezogene Machtpolitik oder sind weit von demokratischen, zivilgesellschaftlichen Vorstellungen entfernt. Kirchliche Träger verweigern überwiegend Mitbestimmungsrechte und die Hierarchien mancher „Nonprofit-Organisationen“ erinnern an feudale Verhältnisse.

Nicht überall wo Non-Profit drauf steht, ist auch Gemeinsinn drin
Der Begriff öffentlich geförderter Beschäftigungssektor birgt so viele Mißverständnisse, dass es manchen leichter scheint vom Non-profit-Sektor zu sprechen. Immer mehr ArbeitsmarktexpertInnen scheinen diesen Sektor zu entdecken, zumal er sich neben dem privaten Dienstleistungssektor seit einiger Zeit auch als Jobmaschine erweist. Eine weltweite Untersuchung in 22 ausgewählten Ländern erbrachte das erstaunliche Ergebnis, dass dieser Sektor weltweit jährlich 1,9 Billionen DM erwirtschaftet und 18,8 Millionen Arbeitsplätze zur Verfügung stellt.1
Doch so beeindruckend die empirischen Ergebnisse auch sind, die sich dahinter verbergende Struktur ist so uneinheitlich, dass von einem klar umrissenen Sektor nicht die Rede sein kann. In der zitierten Untersuchung werden die Einrichtungen des Nonprofit-Sektors nach fünf Merkmalen beschrieben. Danach sind sie:

• “Organisationen, d.h. sie haben einen institutionellen Aufbau und treten in der Öffentlichkeit auf;

• privat, d.h. sie sind institutionell vom Staat getrennt;

• autonom, d.h. sie üben selbst die Kontrolle über ihre Geschäfte aus;

• nicht gewinnorientiert (non-profit), d.h. sie schütten keine Gewinne an ihre leitenden Angestellten oder Eigner aus;

• freiwillig, d.h. es besteht keine Zwangsmitgliedschaft, und sie stützen sich zumindest teilweise auf ehrenamtliches (freiwilliges) Engagement oder Spenden.“2

Während diese Kriterien eine klare Trennung vom staatlichen Sektor zulassen, ist der Unterschied zu normalen Wirtschaftsunternehmen nur durch eine Bedingung beschrieben, nämlich durch den Verzicht auf Gewinn, während ehrenamtliches Engagement oder Spendeneinnahmen nur als teilweise Bedingung genannt wird. So finden sich unter dem Dach des Dritten Sektors völlig unterschiedliche Organisationen mit zum Teil gegensätzlichen Zielen. Die Spannweite ist so groß, dass sie vom texanischen Millionärs-Golfclub bis zur gemeinnützigen Suppenküche in den Elendsvierteln von Rio de Janeiro reicht. Auf der einen Seite des Spektrums finden sich gemeinnützige, an sozialer Gerechtigkeit orientierte Projekte und auf der anderen Einrichtungen für Privilegierte, die ihr Entstehen nicht selten den Steuergesetzen oder gemeinschaftlich organisiertem Luxuskonsum verdanken.

Es kann vermutet werden, dass das große Wachstum des Nonprofit-Sektors zwei gegensätzlichen Tendenzen zuzuschreiben ist. Einerseits führt die zunehmende soziale Spaltung der untersuchten Gesellschaften, und dies vornehmlich in Westeuropa, zur Ausweitung sozialer Hilfsangebote und andererseits ist das damit einhergehende Staatsversagen oder auch der Abbau staatlicher Leistungen, für die Mittelschichten ein Anlaß, sich ihre eigenen Dienstleistungen zu organisieren. So stellen die Autoren auch fest: „Ein mögliches Deutungsmuster besagt, dass der Non-Profit-Sektor an Größe und Bedeutung abnimmt, je größer das Ausmaß staatlicher Sicherungssysteme ist.“3 Zwar sind die Zusammenhänge insgesamt komplizierter, aber die Privatisierung oder der Abbau staatlicher Leistungen dürfte ein ganz entscheidender Faktor für das Wachstum des Dritten Sektors sein. Es ist also Skepsis angesagt, wenn der Nonprofit-Sektor pauschal als Wegbereiter eines sozial-ökologischen Umbaus des Arbeitssystems angeboten wird. Manches macht ihn zum Gegenteil, nämlich zur Folge von Privatisierung und Staatsverschlankung. Deshalb ist eine Gleichsetzung des öffentlich geförderten Beschäftigungssektors mit dem Nonprofit-Sektor völlig untauglich, um den ersteren zu beschreiben.

ÖBS – mehr als ein Beschäftigungssektor
Das Etikett öffentlich geförderter Beschäftigungssektor (ÖBS) weckt Assoziationen an den unrühmlichen Zweiten Arbeitsmarkt oder an Beschäftigungen, die keinen anderen Sinn haben, als die Menschen an eine mehr oder weniger nützliche Tätigkeit heranzuführen. Gleichzeitig erinnert sich jeder, dass öffentlich geförderte Beschäftigung keine Ausnahme ist, weil Landwirtschaft oder Bergbau bereits seit Jahrzehnten nicht ohne öffentliche Förderung auskommen. Im Grunde genommen könnte sogar jeder Arbeitsplatz im Öffentlichen Dienst als öffentlich geförderte Beschäftigung verbucht werden, wenn man die öffentliche Förderung als entscheidendes Kriterium heranzieht. Der öffentlich geförderte Beschäftigungssektor hat in den vergangenen Jahren zahlreiche Kongresse überlebt, ohne seine äußerst breite Interpretation zu verlieren.

Das Problem scheint in der Paradoxie zu liegen, dass der ÖBS einerseits nichts Neues ist, weil er sich innerhalb einer längst schon bestehenden Struktur entwickeln wird, und sich andererseits diese Struktur aus Sozialbetrieben, Beschäftigungsgesellschaften und anderen gemeinnützigen Einrichtungen zu einem wirklich neuen, einigermaßen klar beschreibbaren Sektor entwickeln soll. Die Verschiedenartigkeit der Träger und Organisationsformen wird dabei nicht das größte Problem sein, denn Vielfalt birgt zugleich die Chance kreativen Lernens. Das eigentliche Problem dürfte die Entwicklung von übergreifenden Zielen, gemeinsamen Entwicklungsprinzipien und Förderstrukturen sein. Ein öffentlicher Sektor, der mehr als Beschäftigung bieten soll und in erster Linie gesellschaftspolitischen Zielen verpflichtet ist, muss sich auch auf gesamtgesellschaftliche Problemsichten, Entwicklungslogiken und ein gewisses Maß übergreifender Organisation stützen können. Ganz davon abgesehen, dass der ÖBS einer effektiven Förderstruktur bedarf, müssen für ihn auch neue rechtliche Rahmenbedingungen geschaffen werden. Schließlich geht es um einen Sektor zwischen Staat und Markt, der zwar zu beiden Beziehungen unterhält, aber weder nach staatlichen noch nach privatwirtschaftlichen Regeln arbeiten kann.

Neben diesen objektiven Voraussetzungen für die Entwicklung eines öffentlich geförderten Beschäftigungssektors darf freilich die gesellschaftliche Psychologie nicht gering geschätzt werden, die den gemeinten Projekten und Einrichtungen immer noch den Charakter des Notbehelfs oder des Provisorischen zuschreibt. Das Wichtigste scheint uns, die leidige Diskussion um die Unterscheidung von erstem oder zweitem Arbeitsmarkt zu beenden. Angesichts der Erosionen auf dem sogenannten ersten Arbeitsmarkt gibt es kaum noch hinreichende Unterscheidungsmerkmale um von einem ersten oder zweiten Markt zu sprechen. Allenfalls lässt sich von Teilmärkten sprechen, die sich durch private, staatliche oder gemeinnützige Anbieter unterscheiden und dementsprechend unterschiedliche Beschäftigungskonditionen anbieten. Notwendig wäre eine entsprechende Unterscheidung nach Wirtschaftssektoren und nicht nach Beschäftigungsarten. Spätestens seitdem sowohl private als auch staatliche Nachfrager bei ihrem Gang auf den Arbeitsmarkt die finanzielle Unterstützung der Arbeitsverwaltung in Anspruch nehmen, haben sich erster und zweiter Arbeitsmarkt bis zur Ununterscheidbarkeit angenähert. Bedauerlicherweise muss man zugeben, dass sich der sogenannte zweite Arbeitsmarkt nicht deshalb verflüchtigt hat, weil er zu einem normalen Markt geworden ist, sondern weil seine unnormalen Arbeitsverhältnisse auf dem ersten Markt inzwischen Normalität sind.

Das Wichtigste beim Begriff öffentlich geförderter Beschäftigungssektor scheint uns, die Bezeichnung öffentlicher Sektor wichtiger zu nehmen als die öffentliche Förderung und seine gesellschaftliche Funktion stärker zu betonen als den Beschäftigungseffekt. Angesichts der vielen Tätigkeiten, die die Gesellschaft öffentlich fördert, ist nicht die Förderung das eigentlich Neue, sondern die Funktion dieses förderungswürdigen Sektors. Er soll sich der wachsenden gesellschaftlichen Reproduktionsdefizite annehmen, die aus der beschleunigten Modernisierung erwachsen und insgesamt die soziale und kulturelle Daseinsfürsorge verbessern, um die nachlassende Bindungskraft der Gesellschaft zu bremsen und neue Sozialstrukturen schaffen zu helfen. Gleichzeitig soll er den ökologischen Umbau unterstützen, indem etwa lokale Ökologieprojekte gefördert oder Beratungsstrukturen aufgebaut werden, die zur Veränderung der Lebensweise beitragen. Dass dies alles Beschäftigung schafft, ist ein gewollter Effekt, aber nicht die alles dominierende Absicht. Entscheidend ist, einen gemeinnützigen Sektor zu schaffen, der einer anderen Modernisierungslogik folgt und die Erhöhung der gesellschaftlichen Schöpfungskraft wichtiger nimmt, als die Anpassungen an die Zuckungen des Marktes oder die kurzfristigen Verwertungsbedürfnisse der Unternehmen. Während die Neoliberalen bei der Bewältigung der Umbrüche in Wirtschaft und Gesellschaft allein auf den Markt setzen und die neue Sozialdemokratie ihren Schwerpunkt einseitig auf die politische Förderung der Wettbewerbsfähigkeit legt, gehen wir davon aus, dass die Entwicklung eines gemeinnützigen öffentlichen Sektors einen eigenen Sinn hat. Sein Zweck besteht in der Verwirklichung eines neuen Typs gesellschaftlicher Reproduktion und zielt damit weit über die Beschäftigungspolitik, aber auch über die klassische Sozialpolitik hinaus.

Die Schwierigkeiten bei der Zusammenführung der bereits vorhandenen Strukturen aus selbstorganisierten Projekten und gemeinnützigen Einrichtungen wird darin bestehen, diese Aufgabenbestimmung zu einem gemeinsamen Selbstverständnis zu machen, die dafür notwendige Struktur zu entwickeln und die weitreichende Aufgabenstellung des Sektors im öffentlichen Bewusstsein, wie in der politischen Programmatik von Parteien und Regierungen zu verankern. Öffentliche Akzeptanz und politischer Wille werden dabei ebenso schwer zu erringen sein, wie ein Umdenken bei vielen vorhandenen Projektträgern. Deren Praxis ist inzwischen so sehr auf die nachsorgende Arbeitsmarktpolitik, das heißt auf die Beschäftigung von Problemgruppen und die unternehmerische Ausschöpfung von Förderinstrumenten bezogen, dass gesellschaftliche Utopien an den Rand gedrängt wurden.

Ausgehend von den oben zitierten Kriterien, die vom Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project für den Dritten Sektor formuliert wurden, lassen sich auch für den ÖBS Prinzipien formulieren, nach denen sich der Sektor entwickeln sollte. Dabei sollten die meisten Kriterien aus der Untersuchung des Dritten Sektors auch auf den ÖBS angewendet werden wie etwa die Forderung nach Institutionalisierung, Autonomie und den Verzicht auf die Ausschüttung von Gewinnen. Darüber hinaus müssen jedoch weitere Anforderungen formuliert werden, um den gemeinnützigen Charakter zu präzisieren und die gesellschaftliche Zielsetzung herauszuarbeiten. An die Projekte des ÖBS wären die Anforderungen zu stellen, dass sie

• einen sozialen, kulturellen oder ökologischen Beitrag zum Umbau der Gesellschaft leisten;

• die soziale Spaltung der Gesellschaft überwinden helfen und sich auf Schwerpunkte konzentrieren, in denen die brennendsten gesellschaftlichen Probleme sichtbar werden;

• basisdemokratische Selbsthilfestrukturen in lokalen Zusammenhängen entwickeln helfen und sich die Erhöhung des ehrenamtlichen Engagements zum Ziel machen;

• im Innern demokratisch organisiert sind und sich gleichzeitig öffentlicher Diskussion und Kontrolle stellen;

• im Rahmen eines überregionalen Netzwerkes Rechenschaft über ihre Arbeit ablegen, mit anderen nach Wegen der Professionalisierung suchen und sich an gemeinsam formulierten Zielen orientieren;

• tarifvertraglich vereinbarte Arbeitsentgelte und –bedingungen anbieten und die demokratische Mitwirkung ihrer Beschäftigten garantieren.

Anmerkungen
1    Lester M. Salomon, Helmut K. Anheier und Mitarbeiter, Der Dritte Sektor – Aktuelle internationale Trends, Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, Gütersloh 1999, S. 14.
2    Ebenda, S. 9.
3    Ebenda, S.16.

Gekürzte Fassung des Beitrages „Die Sackgassen der Arbeitsmarktpolitik und ein Ausbruchversuch“ aus: Katrin Andruschow (Hg.): „Ganze Arbeit. Feministische Spurensuche in der Non-Profit-Ökonomie“. Berlin: edition sigma 2001

Email: Heidi Knake-Werner
Dr. Heidi Knake-Werner ist Bundestagsabgeordnete der PDS, u.a. stellvertretendes Mitglied im Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung des Bundestages.